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Il tabù dell'Europa nel dibattito politico italiano

Europa 6/12/2017

L’Europa sta diventando, in tutti i Paesi del continente, il tema fondamentale attorno al quale si riorganizzano il dibattito e l’offerta politica. In Italia il tema è invece trattato come un tabù: nessuna forza politica accetta di fare un discorso franco relativamente alla propria idea sull’appartenenza dell’Italia all’Unione. Tuttavia la posizione di alcune forze politiche è chiaramente ambigua quando annunciano la loro contrarietà a questa Unione, e la volontà di cambiare i Trattati per permettere all’Italia di rimanere in un’Unione europea riformata. Singolarmente, questa era esattamente la posizione di Cameron che ha condotto il Regno Unito a celebrare un referendum sull’uscita dall’Unione. Alla luce di questo precedente, possiamo escludere che un processo simile abbia luogo in Italia? La Costituzione italiana non sembra vietare la celebrazione di un referendum consultivo sul tema, e tantomeno che una maggioranza parlamentare possa decidere sul recesso dell’Italia dell’Unione. Questa incertezza sulla procedura applicabile andrebbe risolta con una modifica della Costituzione che sottoponga il recesso dell’Italia dall’Unione a procedure rafforzate che includano anche un referendum, ma che richiedano maggioranze qualificate in due legislature diverse.

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Un programma semplice semplice

Politica 4/4/2010

Mi domando perché nessuna forza politica in Italia abbia l'ardire di offrire un programma politico fatto di 5 punti facili facili, di nuovi diritti di cittadinanza, in cui i cittadini si possano riconoscere. La pervasività della politica è ormai tale che tutto sembra essere dato per gentile concessione di un intercessore politico, piuttosto che perché ci spetti come diritto: e allora parlare di diritti in questa Italia è forse eversivo.
Proviamo a mettere a fuoco questi argomenti eversivi?
1) Diritto al lavoro, ovvero un reddito di cittadinanza per tutti. L'idea non è che lo Stato debba offrire un'occupazione a tutti, ma deve porsi il problema opposto, e cioè di garantire la possibilità di avere una vita autonoma e indipendente a quanti non abbiano un lavoro perché sono nell'impossibilità di trovarlo. Oggi la crisi morde e sono in tanti a ritrovarsi senza lavoro: per i più giovani la soluzione è offerta dalla rete del welfare familiare che rende gli italiani mammoni o bamboccioni che non escono mai dal nido materno non perché non ne abbiano voglia, ma perché non ci sono le condizioni; e meno male che il nido familiare c'è quando ce n'è bisogno. Perché viene da domandarsi cosa succeda ai padri di famiglia: per costoro c'è la cassa integrazione in deroga, cioè una gentile concessione del politico di turno che in cambio chiede fedeltà e il voto. Non sarebbe più logico e trasparente un meccanismo fondato sul legittimo diritto a una prestazione dello Stato? Può declinarsi in vari modi, come una grande assicurazione statale, sulla falsariga della flexsecurity scandinava, o come semplice erogazione assistenziale: ma quel che conta è l'automatismo dei meccanismi per trattare gli italiani come cittadini e non come sudditi.
2) Diritto alla famiglia, ovvero più kindergarten per tutti. Fare famiglia è ormai una vera e propria impresa, un atto di coraggio, e non solo per la mancanza di sostegni al reddito di cui al punto precedente. Questo Stato non offre servizi di supporto, e le prime a soffrirne, e a doversi sacrificare, sono le donne. Il quoziente familiare è una falsa soluzione al problema, perché sancisce una differenza irrisolvibile dei ruoli tra i generi, e sancisce chiaramente che la donna deve rimanere a casa a badare alla famiglia, perché conviene economicamente. Sarebbe bello potere sognare che le donne in Italia abbiano diritto ad avere una famiglia e contemporaneamente prospettive professionali uguali a quelle degli uomini: perché ciò sia possibile però c'è bisogno di uno Stato amico e vicino. C'è per esempio bisogno di una legge che obblighi tutte le imprese con più di 15 dipendenti a fornire autonomamente o consorziate dei servizi di asilo nido, e al di sotto dei 15 dipendenti dei voucher per pagare la retta altrove.
3) Diritto alla casa, ovvero più case per tutti. E' inutile contare sui servizi offerti dai kindergarten se non c'è poi un tetto sotto il quale programmare la propria vita familiare, o se procurarselo ha un costo che assorbe più della metà del reddito familiare, come purtroppo avviene nelle grandi città. Ancora una volta il modello è fornito dal nord Europa, e richiede investimenti nell'edilizia agevolata per giovani coppie, studenti, lavoratori a basso reddito, pensionati. Non abbiamo bisogno di nuove colate di cemento, una soluzione potrebbe essere quella di acquisire al patrimonio pubblico gradualmente le abitazioni di proprietà di anziani dentro le città, offrendo un vitalizio in cambio di una nuda proprietà gravata dall'onere che alla morte del proprietario l'abitazione rimanga perpetuamente di proprietà dello Stato per essere destinata all'edilizia agevolata.
4) Diritto allo studio, cioè più borse di studio per tutti. Uno Stato che rinuncia a promuovere l'ascesa sociale dei suoi cittadini è uno Stato che si sclerotizza e ha accettato una divisione in caste al suo interno, una società in cui i lavori si tramandano per via ereditaria: il luogo deputato a operare la selezione dei più meritevoli, indipendentemente dalla loro estrazione sociale, è il sistema educativo, in primo luogo l'università. Dell'Università occorrerebbe una grande riforma che introduca dosi di concorrenza tra gli atenei al fine di promuovere l'efficienza, ma per una volta proviamo a capovolgere il problema: proviamo a pensare che innanzitutto spetti ai giovani poter scegliere avendone la possibilità, il che vuol dire innanzitutto avere le risorse economiche per scegliere un'università lontana da casa, e non dovere lavorare per potere mantenere i propri studi: non abbiamo bisogno di giovani parcheggiati all'università per anni perché impegnati a mantenersi, ma di lavoratori qualificati pronti ad entrare presto nel mondo del lavoro. Perché ciò accada è necessario che questi giovani, come nei Paesi scandinavi, possano avere un vero e proprio stipendio legato esclusivamente al superamento degli esami previsti dal piano di studio nei tempi previsti, e ovviamente è necessario che questi ragazzi possano avere un'abitazione fornita dalla stessa università grazie a finanziamenti pubblici, ancora una volta indipendentemente dal reddito familiare dello studente.
5) Diritto all'impresa, cioè più lavoro per tutti. Per difendere il lavoro (non i lavori) dobbiamo porre le condizioni perché il mercato sia più aperto e concorrenziale, e le attività economiche possano svilupparsi con profitto per gli imprenditori, la società e i lavoratori: e sia ben chiaro che semplificare non deve voler dire meno tutele per questi ultimi, perché proprio questa strategia di lungo periodo ha posto le condizioni per lo sfruttamento per un decennio di un'intera generazione. Perciò poche e chiare innovazioni: contratto unico di lavoro, legislazione sui minimi contrattuali che introduca la contrattazione territoriale differenziata in base ai diversi poteri d'acquisto, partecipazione dei lavoratori agli utili e delle rappresentanze sindacali alla gestione delle imprese, abolizione delle restrizioni quantitative e delle autorizzazioni all'esercizio dell'attività d'impresa laddove ciò sia possibile.
6) Diritto ad un'energia pulita, cioè più rinnovabili per tutti. Questo punto non è tra i cinque che dicevo, ma ne rappresenta il completamento. Realizzare i cinque punti precedenti richiede l'impiego di risorse finanziarie ingenti, che vanno reperite. Uno dei primi fronti su cui intervenire è il costoso e inutile programma di ritorno al nucleare. I miliardi di euro risparmiati possono essere più utilmente impiegati per raggiungere l'indipendenza energetica puntando sulle energie pulite, e per finanziare alcuni dei punti precedenti.
Sono proposte poi così difficili da elaborare? O così difficili da condividere? Eppure nessun soggetto politico le propone come propria bandiera. Sarà la paura di raccogliere voti, o perlomeno di avere un'identità riconoscibile.
Buona pasqua a tutti.

Nuove regole per la Camera dei Deputati

Diario 22/8/2007

Nello scorso post ci eravamo occupati della possibile modifica costituzionale che riguarderebbe il Senato, laddove il nostro sistema politico trovasse il coraggio e la lungimiranza per concludere compiutamente il cammino che da più di tre lustri ci impegna nell’approdo a un modello di stato federale.

Non si è parlato della Camera dei deputati allora per un preciso intento metodologico, perché chi scrive è certo che le buone riforme non siano le “grandi” invano tentate da politici evidentemente malati da “grandeur” vista la necessità di ammantare ogni propria azione di tale aggettivo: tali operazioni rischiano infatti di diventare un “suk”, nel quale ogni cosa – persino i principi – diviene trattabili in nome del raggiungimento del risultato, quale che sia purché “grande”.

Occorre dunque fare circolare e affermare l’idea che i problemi della nostra attuale architettura istituzionale vadano affrontati uno per volta, e che quello dell’elezione e dei compiti della Camera dei deputati venga postergato, se possibile, rispetto alla risoluzione degli stessi problemi esistenti per il Senato.

Ciò detto possiamo affrontare nello specifico le tematiche sul tappeto. Quello della legge elettorale è diventato un tema più che delicato rovente nel nostro Paese sin dalla cosiddetta caduta della Prima Repubblica, databile al 1992. Allora venne meno, con il sistema politico che aveva retto la nazione per quasi mezzo secolo, il patto fondativi costituzionale sulle regole pressoché unanimemente accettate e condivise. Questo patto – diremmo oggi un gentlemen’s agreement – aveva permesso che le regole relative all’elezione dei membri del parlamento non fossero in alcun modo codificate nella Costituzione, bensì lasciate in toto alla discrezionalità del legislatore ordinario. Ciò era reso possibile da due condizioni oggi ormai non più sussistenti: in primo luogo la profonda fiducia reciproca nonostante le aspre schermaglie verbali, frutto della consapevolezza di una storia e di un destino almeno in parte comuni; in secondo luogo la scelta della centralità del Parlamento, nel quale la rappresentatività fosse, piuttosto che privilegiata, imposta a discapito di ogni altra istanza, governabilità e stabilità in primis. Entrambe le condizioni sono venute meno: la prima con la caduta dei partiti storici che avevano composto “l’arco costituzionale”, la seconda con la voglia di maggioranze stabili e capaci di esprimere soluzioni di governo efficaci, anche al prezzo di una perdita di rappresentatività, un’istanza emersa con vigore – affatto sopito, ancora oggi – nella stragrande maggioranza dell’opinione pubblica nazionale e dell’elettorato, tale da travolgere un sistema nel già richiamato biennio 92-93.

Il venir meno delle condizioni predette ha determinato risultati del tutto indesiderati e indesiderabili da parte dei Padri Costituenti: le maggioranze alternatesi al potere hanno “peccato” entrambe – di “ubris”, potremmo dire – nel tentare, con alterne fortune, di scrivere le regole comuni in solitudine. In particolare, in tema elettorale, abbiamo assistito al raccapricciante spettacolo di una maggioranza parlamentare (peraltro almeno in parte figlia del potere amplificativo del voto popolare della legge elettorale nella cui vigenza si era affermate) che poneva mano al sistema di elezione delle Assemblee elettive pochi mesi prima del loro scioglimento al solo conclamato scopo di preconfezionare a sé stessa il risultato più favorevole possibile, ovvero preconfezionare, a danno del probabile vincente – alla luce dei sondaggi di allora – cioè la coalizione avversa, un meccanismo di ingovernabilità assoluta, ciò che si è compiutamente verificato.

Al di là delle proprie simpatie politiche, è possibile e giusto, per chi ha a cuore la democrazia in questo Paese, ammettere che in fine di ogni legislatura la maggioranza uscente goda del diritto di riscrivere le regole del gioco a proprio piacimento in maniera da ottenere le condizioni più favorevoli per il perpretamento della propria posizione?

Per scongiurare questo clima di delegittimazione reciproca e di potenziale guerra civile fredda, in parte già in atto, si è proposto di sottoporre le leggi elettorali ad un procedimento di voto rafforzato a maggioranza dei due terzi, del tipo di quello già previsto dall’art. 79 della nostra Costituzione per i provvedimenti di amnistia e indulto.

Tale suggerimento, del resto accolto nel programma dell’Unione, senza che tuttavia avesse seguito, non è cattivo in sé, solo pare non idoneo a rispondere alle esigenze dei tempi, tenendo conto che la legge vigente per entrambi i rami del parlamento non è probabilmente lontana dall’essere la peggiore possibile, e un procedimento siffatto ne renderebbe ancora più ardua la sua modificazione, già pressoché impossibile a maggioranza semplice.

Al momento il dibattito politico sembra finalmente aver fatto chiarezza tra le posizioni in campo selezionandone due tra le quali al momento opportuno le forze politiche dovrebbero scegliere.

Ancora una volta le due soluzioni ripropongono il dilemma tra i due corni del problema che si offrono a chiunque voglia dibattere di sistemi elettorali: privilegiare la governabilità e l’alternanza, favorendo l’affermazione di formazioni di maggiori dimensioni sui due fronti che abbiano la forza di relegare ai margini “le ali”(modello francese), o piuttosto garantire rappresentanza ad una platea più vasta, in maniera tale da non escludere in radice una frammentazione del sistema politico, e anzi tale da favorire, una volta che sia stato ”facilitato” l’ingresso nelle Assemblee di formazioni relativamente disinteressate all’assunzione dei compiti e delle responsabilità di governo,  la “convergenza al centro” tra le forze rimaste (modello tedesco).

Il sistema politico sembra propendere per la seconda soluzione, e sulle motivazioni in proposito sarà meglio non soffermarsi: piuttosto, si potrebbe cercare di oltrepassare i luoghi comuni per tentare di osservare se, al di là delle etichette, i due modelli abbiano degli elementi in comune dei quali si possa intanto tentare il recepimento in Costituzione, agevolando il lavoro prossimo del legislatore ordinario, obbligato a quel punto a mutare l’obbrobrio attuale, e ponendo dei limiti alla possibilità, per il futuro, che una maggioranza pavida tenti di sovvertire completamente le regole a proprio favore nell’imminenza delle scadenze elettorali.

Entrambi i modelli sopra richiamati hanno di certo un elemento in comune: l’elezione dei parlamentari avviene nell’ambito di competizioni tendenzialmente uninominali nell’ambito di un collegio. All’interno del collegio, nel sistema francese, vengono infatti votati i candidati al primo turno, i più votati dei quali vengono ammessi al ballottaggio, all’esito del quale verrà eletto il membro dell’Assemblea Nazionale.

I membri del Bundestag vengono invece eletti sulla base di una ripartizione in larga parte proporzionale dei seggi, ma sulla base di una competizione nei singoli collegi (un po’ come nel sistema utilizzato in Italia per l’elezione dei consiglieri provinciali), all’interno dei quali non è esclusa l’evenienza del cosiddetto “mandato diretto”; nella ripartizione proporzionale dei collegi si operano poi delle “compensazioni” per neutralizzare il vantaggio di quelle forze che siano riusciti a guadagnare dei “mandati diretti”, sicché ad un numero maggiore di questi corrisponda un minor numero di seggi in quota proporzionale, in modo tale che la somma dei seggi complessivamente assegnata ad una lista equivalga, in linea di massima, quella che ad essa sarebbe spettata sulla base del mero riparto proporzionale.

Il ceto politico sembra dunque essere concorde, pur non essendone consapevole, su almeno un punto: i candidati devono ricevere il proprio voto in competizioni di collegio, sulla base di liste composte tendenzialmente di un solo candidato, e senza preferenze.

E’ possibile attuare un compromesso sulla base di queste premesse?

La risposta è si, operando sul corpo dell’articolo 56, in particolare sull’ultimo comma, prevedendo che “La ripartizione dei seggi, all’interno della circoscrizione unica nazionale, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua mediante la suddivisione del territorio nazionale in collegi, territorialmente contigui e socialmente omogenei, la cui popolazione corrisponda, con un margine in difetto o in eccesso pari a un decimo, alla cifra ottenuta dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per trecentocinquanta. Ciascun collegio esprime il proprio deputato secondo quanto previsto dalla legge. I restanti seggi vengono attribuiti tra le varie liste ammesse al riparto circoscrizionale, in ragione dei voti ottenuti da ciascuna lista nei singoli collegi. All’interno di ogni lista vengono eletti i candidati che nel proprio collegio abbiano ricevuto il maggior numero di suffragi in rapporto ai voti validi ivi espressi, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti, fatta salva la pari rappresentanza di entrambi i generi tra gli eletti di ciascuna lista, con un margine di prevalenza dell’uno sull’altro in misura non superiore ad un quinto del numero complessivo.

Probabilmente la prima domanda che si ponga un lettore attento sarà “perché mai i collegi dovrebbero essere 350 e non 618, come attualmente previsto, o semplicemente 315, pari alla metà dei seggi complessivi?”.

La scelta non è arbitraria. Partendo da un presupposto implicito, ovvero dalla composizione uninominale delle liste (e dal divieto di candidature multiple), si ottiene che a ciascuna singola lista è garantita la possibilità di ottenere in astratto un numero di eletti coincidente con quello dei propri candidati (350) – del resto non inferiore ai 340 previsti dal premio di maggioranza attuale, giudicato più che idoneo a garantire la governabilità – ma non un numero superiore: si tratterebbe di una “clausola di democraticità”, probabilmente particolarmente gradita alle formazioni più piccole, che in ogni caso eviterebbe che una lista possa esercitare un controllo pressoché assoluto della Camera. In secondo luogo il numero è pensato nella prospettiva di una riduzione del numero dei parlamentari: se, come da più parti e da tempo si reclama, il numero dei deputati sarà abbassato un giorno a 500, i 350 eletti in maniera “maggioritaria” sarebbe pari ai tre quarti degli eletti, similmente a quanto accadeva in vigenza del vituperato Mattarellum (ma senza il diabolico sistema dello scorporo per la quota proporzionale): vale a dire che la riduzione dei parlamentari corrisponderebbe, senza bisogno di altri ritocchi della Costituzione o della legge elettorale, all’accentuazione del profilo maggioritario; tale “deriva”, insita nella formulazione del testo, viene rinviata tuttavia ad un momento futuribile successivo, evitando un’opposizione “a coltello tra i denti” delle forze minori.

La previsione che a ciascun collegio spetti un eletto “secondo quanto previsto dalla legge” garantisce la rappresentatività dei territori e non pregiudica la scelta tra il modello tedesco e quello francese. Il compromesso migliore tra i due potrebbe essere quello che addivenga ad una prima assegnazione “virtuale” dei 618 seggi tra le liste, quindi alla sottrazione a ciascuna lista dei seggi ottenuti “in quota maggioritaria” nei singoli collegi, ed infine, sulla base dei predetti risultati (“tra le liste ammesse”) ad una ripartizione definitiva dei restanti seggi. La dizione “tra le liste ammesse” ammetterebbe peraltro l’introduzione di una soglia di sbarramento. Per l’elezione dei deputati di ciascun collegio potrebbe scegliersi la soluzione francese classica del doppio turno, o una a turno unico basata sul voto disgiunto: accanto al voto “di lista” l’elettore potrebbe apporre la propria preferenza sul nome del candidato, sicché verrebbe eletto – appunto già al primo turno – colui che abbia ricevuto il più alto numero di suffragi, ottenuto sommando ai propri voti “di lista” quelli “disgiunti”.

Prima di passare oltre nell’analisi dei possibili sistemi elettorali da adottare, va detta ancora qualche parola sull’inciso finale, a proposito della “pari rappresentanza tra i generi”. L’inciso è volto a favorire l’ingresso delle donne in Parlamento con una metodologia lievemente differente dalle quote rosa tradizionali come noi le conosciamo: in questo caso, infatti, alle donne non è riservata una quota fissa nelle candidature, bensì si prevede che al momento dell’elezione dei deputati in quota proporzionale, vengano attribuiti i seggi ai candidati più votati, nel proprio collegio, all’interno di ciascuna lista, ma solo dopo che si sia raggiunta la quota minima del 40% di donne (o di uomini, se un giorno divenisse questo il genere più debole) sul totale dei deputanti spettanti alla lista in questione: la differenza con gli altri metodi è in ciò, che saranno le stesse forze politiche a livello locale ad avere interesse a candidare una donna. Mi spiego meglio. Teniamo a mente il metodo con cui vengono attribuiti i seggi in quota proporzionale, sulla base dei voti raccolti dai candidati in ciascun collegio uninominale in rappresentanza della propria lista. Ciò comporta che il comitato locale di una lista che ragionevolmente si aspetti di non poter ottenere il seggio “maggioritario” spettante al collegio, né di ottenere un risultato percentuale in linea (o superiore) con quello nazionale, si aspetterà conseguentemente di non poter inviare il proprio candidato tra gli scranni del Parlamento. Ma ciò sarà vero solo in parte: dovendosi infatti raggiungere la quota del 40% di elette, se il candidato in questione fosse una donna avrebbe sicuramente maggiori chances di approdare in Parlamento, in quanto la sua percentuale, per la quota “di genere” potrebbe essere sufficiente, per cui saranno gli stessi partiti ad essere incentivati a candidare delle donne: tantopiù che in questo modo tanto minore sarà la candidature di donne, tanto minore sarà la percentuale necessaria a queste per essere elette, con precedenza rispetto a colleghi uomini più votati; viceversa, tanto maggiore sarà il numero di candidate, tanto più la percentuale necessaria a queste per essere elette si avvicinerà sino a coincidere con quella richiesta per i colleghi maschi, sicché è la clausola stessa a prevedere in sé stessa il percorso al termine del quale essa non troverà più applicazione, in quanto avrà compiuto il suo compito di aumentare la partecipazione delle donne alla vita politica attiva di questo Paese.

Tornando al problema della scelta del modello “tedesco” o “francese”, va ad ogni modo considerato che, quale che fosse la scelta relativa al sistema elettorale, non verrebbe tuttavia garantita ancora la stabilità del governo, per ottenere la quale occorrerebbe un intervento – pure questo apparentemente ritenuto auspicabile da vasta parte del panorama politico – sul rapporto di fiducia parlamentare, mediante modifica dell’art. 94, ed in particolare perché esso preveda che “1. Il Governo deve avere la fiducia della Camera dei deputati. 2. [omissis]. 3. Entro dieci giorni dalla formazione del Governo il Presidente del Consiglio dei Ministri si presenta alla Camera dei deputati per ottenerne la fiducia. 4. [omissis]. 5. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera, deve indicare il nome del nuovo Presidente del Consiglio cui si accorda la fiducia e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione.”.

Tale modifica, ancor più semplice di quella precedentemente esposta, non avrebbe altro senso che quello di trapiantare in Italia il sistema della “sfiducia costruttiva”, adottato in Germania, con la sola variante della procedura di nomina presidenziale ad inizio legislatura (oltre che nel caso in cui il PCdM si dimetta, una volta assunto l’incarico, magari a seguito di indicazione in una mozione di sfiducia costruttiva), onde evitare con assoluta certezza quelle “crisi al buio” che già di per sé la “sfiducia costruttiva” esorcizza con notevole efficacia.

L’introduzione del modello suddetto offrirebbe tre ordini di risultati.

In primo luogo, come già accennato, si conferirebbe maggiore robustezza all’esecutivo, che potrebbe anche contare su maggioranze “relative”, nascendo ad esempio grazie all’astensione di taluni gruppi, e permettendo la formazione di governi anche in situazioni di quasi stallo come quella attuale, separando l’azione amministrativa, affidata al governo, da quella legislativa in senso stretto, dove un governo “minoritario” sarebbe indotto a cercare maggioranze più ampie possibili (e magari diverse) su ciascun provvedimento, piuttosto che puntare sul muro contro muro, forte di maggioranze disomogenee preponderanti per un solo voto: ciò che, oltre che maggiore stabilità al governo, conferirebbe nuova centralità nel processo legislativo al Parlamento.

In secondo luogo, si rafforzerebbe una volta per tutte la figura del Primo Ministro. Stabilito infatti che è esclusivamente tra questi e il Parlamento che intercorre il rapporto di fiducia, non esisterebbe più ostacolo di sorta alla possibilità per il “premier” di assegnare e revocare incarichi ministeriali e di governo in senso più ampio, senza ripassare per un nuovo conferimento della fiducia a tutto l’esecutivo, in quanto a regolare la materia rimarrebbe il solo secondo comma dell’art. 92, alla luce del quale alle nomine in questione potrebbe opporsi il solo Presidente della Repubblica, ma salvo casi eccezionali (del resto verificatisi nella storia repubblicana: si ricordi quando fu proposta la nomina di Previti alla Giustizia), l’esercizio di tale potere di interdizione sarebbe una rottura rispetto alla prassi costituzionale. In altre parole, finirebbero i ricatti di vario genere relativi alla composizione dell’esecutivo e al peso dei vari partiti all’indomani di ogni competizione elettorale.

Infine, l’ultima ricaduta positiva sarebbe per il Parlamento: tra i poteri di ricatto che verrebbero meno, ci sarebbe infatti quello attualmente in mano al Governo e rappresentato dalla proposizione della questione di fiducia su taluni provvedimenti. Tale strumento permette infatti, ad oggi, di esautorare il Parlamento delle proprie prerogative, costringendo il suo dibattito negli stretti margini di un si o un no – prendere o lasciare – cui è subordinata la sussistenza dell’esecutivo, e ciò sempre più spesso per abbreviare i tempi del procedimento legislativo e sterilizzare il dibattito parlamentare (ovvero quella che è la funzione precipua dell’istituzione), per di più con uno spiacevolissimo portato: è purtroppo accaduto più volte che il voto negativo abbia aperto una crisi fittizia, ricomposta in pochi giorni, semplicemente con l’abbandono del provvedimento, dando uno spettacolo deprecabile per le istituzioni che  offendono doppiamente le regole cui sono sottoposte, abusandone una prima volta, e sottraendosi ai loro effetti la seconda. Con la sfiducia costruttiva il Governo non avrebbe più uno strumento giuridico per ricompattare le fila della propria maggioranza, e dovrebbe individuare i provvedimenti realmente importanti “promettendo” in caso negativo le dimissioni, senza alcun obbligo giuridico. In mancanza del quale, certo, il governo potrebbe evitare di dimettersi: ma a gridare “al lupo al lupo” alla lunga non ci crede più nessuno: sarebbe un ulteriore stimolo alla serietà per il sistema politico.

Le condizioni per l’approvazione di simili riforme ci sono. La definizione degli obiettivi e degli strumenti per raggiungerli è stata offerto da questo e da molti altri commenti di esperti a vario titolo della materia. Ciò che serve adesso è il coraggio e il senso di responsabilità della nostra classe politica, perché il lavoro sia portato a termine.

Speriamo che le aspettative nostre e di tanti cittadini non vengano disattese.

Una proposta per il Senato Federale

Politica 16/8/2007

Da anni ormai si dibatte sulla funzione e sulla pregnanza del bicameralismo italiano, giungendosi ripetutamente all’invocata differenziazione dei ruoli per i due rami del Parlamento, situazione aggravata dall’attuale legge elettorale con riferimento al Senato, ma che sinora non ha sortito effetto di sorta.

Pare assodato che, allorquando si deciderà di porre mano alla struttura istituzionale del nostro Parlamento, al Senato spetterà il ruolo di “Camera federale”, in rappresentanza dei territori, priva della funzione politica di concedere e revocare la fiducia al Governo, e di altre prerogative riservate alla Camera dei deputati.

In attesa che le riforme che paiono godere del consenso generale, e mi riferisco in particolare all’introduzione del meccanismo della sfiducia costruttiva, siano tradotte in realtà, sembra il caso di approfondire meglio la questione del futuro Senato federale, al momento negletta dal dibattito politico.

Sulla struttura – prima ancora che sulla funzione – di un Senato federale, possono distinguersi due modelli principali, ovvero quello tedesco e quello americano.

Nel caso del Bundestag, infatti, la rappresentanza territoriale è di carattere “istituzionale”, volta a garantire la partecipazione delle istituzioni intermedie – i Länder, l’equivalente delle nostre Regioni – al processo legislativo: secondo un’arguta battuta, si tratterebbe di una sorta di Conferenza Stato Regioni “nobilitata”: nell’Assemblea tedesca, peraltro, siedono in rappresentanza dei Länder dei rappresentanti dell’esecutivo regionale che possono cambiare di volta in volta; infine, ciascun Land ha un peso diverso, principalmente in rapporto alla popolazione.

Il Senato statunitense nasce con uno spirito diverso. All’epoca rappresentava la garanzia per ogni Stato che andava a fondersi nell’Unione, che questa non ne avrebbe annullato le prerogative, e, replicando le tesi sposate con la scelta di una democrazia rappresentativa fondata su “checks and balances”, che nessuno Stato, per quanto grande, popoloso, ricco, avrebbe “soggiogato” gli altri in virtù dei rapporti di forza. Per tale ragione ancora oggi nel Senato americano siedono, in rappresentanza di ciascun Stato, sia esso il più piccolo o il più grande, due Senatori che godono delle medesime prerogative e dei medesimi poteri di voto. Peraltro, a differenza del modello tedesco, i senatori non rappresentano lo Stato come istituzione, ma come società, ovvero il corpo elettorale sottostante, per cui la loro elezione avviene a suffragio universale e diretto da parte dell’intero Stato rappresentato, per l’occasione coincidente con il collegio elettorale. La durata dei mandati è sfasata, sicché in tempi diversi è tutto il corpo elettorale a votare ciascuno dei due senatori. Ciò permette – tra l’altro – al Senato di mutare nella sua composizione senza che vi sia tuttavia soluzione di continuità: a differenza della Camera dei Rappresentanti, il Senato è alla sua prima e unica legislatura, in quanto non è mai stato rinnovato per intero, e rappresenta la continuità nell’estremo dinamismo della democrazia americana.

Ciascuno dei due modelli ha i suoi punti di forza, e bisogna considerare che il mondo politico non fa mistero di preferire il primo, per una serie di motivi: probabilmente perché se ne ha una maggiore conoscenza in virtù anche della vicinanza geografica; per ragioni di coerenza perché meglio si adatterebbe (in astratto) alla scelta del modello tedesco tout court, relativamente anche alla divisione dei poteri tra le due Camere e alla scelta della legge elettorale per la Camera dei Deputati; senza considerare che l’elezione di secondo livello dei senatori, propria del modello tedesco, frappone un diaframma tra il corpo elettorale e l’eletto tale da non comportare l’immediata necessità di rispondere ai rappresentati, il che può essere intuitivamente attrattivo per il politico da una parte, ma che più nobilmente può rappresentare una risorsa in quanto garantirebbe al Senato quella funzione di Camera di “raffreddamento” o “decantazione” che era stata progettata inizialmente dai Padri Costituenti. Si rammenti infine che tale modello garantirebbe maggiore visibilità e potere di interdizione alle Regioni, sancendo l’adozione da parte del nostro Stato di un assetto autenticamente federalista.

D’altro canto il modello americano presenta il vantaggio di rappresentare i territori –o meglio, le loro popolazioni – direttamente, e non già per il tramite delle istituzioni rappresentative di queste, coniugando la “accountability” con la continuità garantita dalla lunghezza del mandato. Fattore molto importante è poi quello della pari importanza dei senatori: un contesto come il nostro, assai più disomogeneo di quello tedesco occidentale all’indomani della seconda guerra mondiale, presenta in questo senso molte più somiglianze con la situazione degli Stati Uniti all’epoca della fondazione, per la contrapposizione tra Nord e Sud in virtù del diverso peso demografico e della differente composizione economica e sociale delle due macroaree.

Nel nostro Paese il peso schiacciante di alcune regioni per popolazione, ricchezza, centralità geografica rispetto alle grandi direttrici europee, e per altre innumerevoli ragioni, rende l’idea stessa di federalismo ostile e temuta per tutto il resto della nazione, rappresentando (soprattutto negli anni scorsi, ma non è da escludersi che il fenomeno si riproponga) la possibile linea di frattura della stessa unità nazionale, arma brandita più meno consapevolmente – e irresponsabilmente – da diverse forze politiche a fini strumentali, per guadagnare consensi della parte più ricca del Paese, che vede nella configurazione attuale dello Stato unitario viceversa un capestro intollerabile.

L’adozione del modello statunitense, almeno in alcuni suoi tratti, permetterebbe di disinnescare la mina sovversiva della rinuncia all’unità statuale, permettendo un compromesso che salvaguardi le ragioni dei più deboli, e l’anelito di autonomia dei più forti.

Perché questo compromesso sia raggiunto non già per mere esigenze di breve periodo, o per calcoli elettoralistici, me per rispondere ai bisogni del Paese in modo duraturo, potrebbe opportunamente proporsi un modello che coniughi i pregi di entrambi quelli presi in considerazione, in particolare prevedendo che il futuro Senato per metà sia composto secondo le modalità di un tipo, e l’altra metà secondo quelle dell’altro.

Agendo sull’art. 57 Cost., se ne dovrebbe abrogare il quarto comma e modificare il terzo, che oggi prevede “Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Val d’Aosta uno”; diversamente dovrebbe statuirsi che “Ciascuna Regione ha un numero di senatori pari a sei; il Molise ne ha due, la Val d’Aosta uno”.

La variazione più corposa interesserebbe l’art. 58. L’attuale primo comma dovrebbe essere così integrato “La metà dei senatori spettanti a ciascuna Regione è eletta da ciascun Consiglio Regionale con mandato biennale. Per la restante metà i senatori sono eletti a suffragio universale diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età. Il senatore della Valle d’Aosta è eletto a suffragio universale diretto”. L’attuale secondo comma andrebbe invece preceduto dal seguente, ricalcato sull’Art. 1, Sezione 3 della Costituzione Americana: “I Senatori eletti a suffragio universale in ciascuna Regione sono divisi in tre classi. I seggi dei Senatori della prima classe diverranno vacanti allo scadere del secondo anno, quelli della seconda classe allo scadere del quarto anno, quelli della terza allo scadere del sesto anno, in modo che ogni due anni venga rieletto un terzo dei Senatori eletti a suffragio universale in ciascuna Regione. Alla scadenza di ciascuno di tali termini biennali cesserà parimenti il mandato dei Senatori eletti dai Consigli Regionali”.

Per il Trentino Alto Adige potrà prevedersi che ciascuna delle province autonome elegga un senatore a suffragio universale, e che il terzo venga eletto a suffragio universale dall’intera regione; parimenti potrà prevedersi che ciascun consiglio provinciale elegga un proprio senatore, e che il terzo sia eletto dai Consigli provinciali in seduta comune.

Il Senato siffatto conterebbe di 111 seggi, salvo quelli di senatori a vita (da ridurre preferibilmente a 3), eletti nella circoscrizione estero (da ridurre a 3 anch’essi)  ed ex presidenti membri di diritto. Ragionevolmente potrebbe aspettarsi un Senato composto da circa 120 senatori.

Una riforma siffatta avrebbe una serie di pregi. In primo luogo la tanto rincorsa “riduzione dei costi della politica”, per mezzo della riduzione degli organici; peraltro un Senato ridotto nel numero potrebbe garantire una maggiore selezione degli eletti.

Tale metodo d’elezione assegnerebbe agli Enti Regione la possibilità, per significare le proprie istanze all’interno del procedimento legislativo, di disporre di propri rappresentanti in numero pari a quasi la metà degli eletti (55). La scelta di affidare all’organo Consiliare, anziché alla Giunta, il compito di designare i rappresentanti della Regione, è dettata dal fatto che nell’assemblea consiliare si affermerebbe prevedibilmente la prassi di riservare uno dei tre seggi alla minoranza, in modo tale da evitare che elezioni locali possano determinare cambiamenti rilevanti a livello nazionale (il cambio di guardia in una Regione determinerebbe uno scarto di un senatore anziché di tre a favore dell’uno o dell’altro schieramento a livello nazionale).

Anche in termini di fattibilità concreta siffatta architettura istituzionale dovrebbe presentare aspetti di favore per gli attori politici e istituzionali.

Dal punto di vista delle Regioni, introdurrebbe una loro forma di rappresentanza nel circuito legislativo. Le popolazioni settentrionali vedrebbero sancito il federalismo tanto agognato. Quelle meridionali dovrebbero vedere stemperati i loro timori da un meccanismo elettivo che li premia in termini di rappresentanza. I partiti politici che temono l’introduzione del modello tedesco per via della tendenza di quel sistema elettorale a marginalizzare le ali estreme degli schieramenti vedrebbero nella “costituzionalizzazione” di un maggioritario uninominale, a base regionale, la garanzia di non poter essere estromesse definitivamente dai giochi politici. Le forze a favore dell’introduzione del modello tedesco vedrebbero viceversa in questo sistema un primo passo verso la meta da loro desiderata.

Il Paese, dal canto suo, guadagnerebbe in moderazione politica, potendo contare su una Camera libera dai condizionamenti determinati dall’impellenza delle consultazioni elettorali, che riguarderebbero di volta in volta solo una parte dei senatori, conferendo all’intero sistema moderazione e continuità, doti di cui il nostro sistema purtroppo oggi difetta.

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"[...] In fondo, andarsene dove ci sono più spazio e più occasioni è una scelta semplice: basta bruciarsi i ponti alle spalle e non voltarsi mai indietro. Quanto alle radici, be', quello è un altro discorso. Non c'è chirurgia che riesca ad amputarle per sempre. E spesso, quando meno te l'aspetti, si avvia il loro lento, inesorabile moto verso le origini. [...] Ma quando sei nato in provincia, non puoi barare con la provincia. Non c'è altro luogo dello spirito che sappia essere, al contempo, così rassicurante e oppressivo. Così ricco di antagonismo e di condivisione. In provincia, la memoria individuale non esiste: per vocazione o necessità è collettiva. I miei ricordi coincidono con quelli di tanti della mia generazione".

Giancarlo De Cataldo, magistrato di corte d'assise a Roma e scrittore (autore tra l'altro di Romanzo Criminale).