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Una proposta per il Senato Federale

Da anni ormai si dibatte sulla funzione e sulla pregnanza del bicameralismo italiano, giungendosi ripetutamente all’invocata differenziazione dei ruoli per i due rami del Parlamento, situazione aggravata dall’attuale legge elettorale con riferimento al Senato, ma che sinora non ha sortito effetto di sorta.

Pare assodato che, allorquando si deciderà di porre mano alla struttura istituzionale del nostro Parlamento, al Senato spetterà il ruolo di “Camera federale”, in rappresentanza dei territori, priva della funzione politica di concedere e revocare la fiducia al Governo, e di altre prerogative riservate alla Camera dei deputati.

In attesa che le riforme che paiono godere del consenso generale, e mi riferisco in particolare all’introduzione del meccanismo della sfiducia costruttiva, siano tradotte in realtà, sembra il caso di approfondire meglio la questione del futuro Senato federale, al momento negletta dal dibattito politico.

Sulla struttura – prima ancora che sulla funzione – di un Senato federale, possono distinguersi due modelli principali, ovvero quello tedesco e quello americano.

Nel caso del Bundestag, infatti, la rappresentanza territoriale è di carattere “istituzionale”, volta a garantire la partecipazione delle istituzioni intermedie – i Länder, l’equivalente delle nostre Regioni – al processo legislativo: secondo un’arguta battuta, si tratterebbe di una sorta di Conferenza Stato Regioni “nobilitata”: nell’Assemblea tedesca, peraltro, siedono in rappresentanza dei Länder dei rappresentanti dell’esecutivo regionale che possono cambiare di volta in volta; infine, ciascun Land ha un peso diverso, principalmente in rapporto alla popolazione.

Il Senato statunitense nasce con uno spirito diverso. All’epoca rappresentava la garanzia per ogni Stato che andava a fondersi nell’Unione, che questa non ne avrebbe annullato le prerogative, e, replicando le tesi sposate con la scelta di una democrazia rappresentativa fondata su “checks and balances”, che nessuno Stato, per quanto grande, popoloso, ricco, avrebbe “soggiogato” gli altri in virtù dei rapporti di forza. Per tale ragione ancora oggi nel Senato americano siedono, in rappresentanza di ciascun Stato, sia esso il più piccolo o il più grande, due Senatori che godono delle medesime prerogative e dei medesimi poteri di voto. Peraltro, a differenza del modello tedesco, i senatori non rappresentano lo Stato come istituzione, ma come società, ovvero il corpo elettorale sottostante, per cui la loro elezione avviene a suffragio universale e diretto da parte dell’intero Stato rappresentato, per l’occasione coincidente con il collegio elettorale. La durata dei mandati è sfasata, sicché in tempi diversi è tutto il corpo elettorale a votare ciascuno dei due senatori. Ciò permette – tra l’altro – al Senato di mutare nella sua composizione senza che vi sia tuttavia soluzione di continuità: a differenza della Camera dei Rappresentanti, il Senato è alla sua prima e unica legislatura, in quanto non è mai stato rinnovato per intero, e rappresenta la continuità nell’estremo dinamismo della democrazia americana.

Ciascuno dei due modelli ha i suoi punti di forza, e bisogna considerare che il mondo politico non fa mistero di preferire il primo, per una serie di motivi: probabilmente perché se ne ha una maggiore conoscenza in virtù anche della vicinanza geografica; per ragioni di coerenza perché meglio si adatterebbe (in astratto) alla scelta del modello tedesco tout court, relativamente anche alla divisione dei poteri tra le due Camere e alla scelta della legge elettorale per la Camera dei Deputati; senza considerare che l’elezione di secondo livello dei senatori, propria del modello tedesco, frappone un diaframma tra il corpo elettorale e l’eletto tale da non comportare l’immediata necessità di rispondere ai rappresentati, il che può essere intuitivamente attrattivo per il politico da una parte, ma che più nobilmente può rappresentare una risorsa in quanto garantirebbe al Senato quella funzione di Camera di “raffreddamento” o “decantazione” che era stata progettata inizialmente dai Padri Costituenti. Si rammenti infine che tale modello garantirebbe maggiore visibilità e potere di interdizione alle Regioni, sancendo l’adozione da parte del nostro Stato di un assetto autenticamente federalista.

D’altro canto il modello americano presenta il vantaggio di rappresentare i territori –o meglio, le loro popolazioni – direttamente, e non già per il tramite delle istituzioni rappresentative di queste, coniugando la “accountability” con la continuità garantita dalla lunghezza del mandato. Fattore molto importante è poi quello della pari importanza dei senatori: un contesto come il nostro, assai più disomogeneo di quello tedesco occidentale all’indomani della seconda guerra mondiale, presenta in questo senso molte più somiglianze con la situazione degli Stati Uniti all’epoca della fondazione, per la contrapposizione tra Nord e Sud in virtù del diverso peso demografico e della differente composizione economica e sociale delle due macroaree.

Nel nostro Paese il peso schiacciante di alcune regioni per popolazione, ricchezza, centralità geografica rispetto alle grandi direttrici europee, e per altre innumerevoli ragioni, rende l’idea stessa di federalismo ostile e temuta per tutto il resto della nazione, rappresentando (soprattutto negli anni scorsi, ma non è da escludersi che il fenomeno si riproponga) la possibile linea di frattura della stessa unità nazionale, arma brandita più meno consapevolmente – e irresponsabilmente – da diverse forze politiche a fini strumentali, per guadagnare consensi della parte più ricca del Paese, che vede nella configurazione attuale dello Stato unitario viceversa un capestro intollerabile.

L’adozione del modello statunitense, almeno in alcuni suoi tratti, permetterebbe di disinnescare la mina sovversiva della rinuncia all’unità statuale, permettendo un compromesso che salvaguardi le ragioni dei più deboli, e l’anelito di autonomia dei più forti.

Perché questo compromesso sia raggiunto non già per mere esigenze di breve periodo, o per calcoli elettoralistici, me per rispondere ai bisogni del Paese in modo duraturo, potrebbe opportunamente proporsi un modello che coniughi i pregi di entrambi quelli presi in considerazione, in particolare prevedendo che il futuro Senato per metà sia composto secondo le modalità di un tipo, e l’altra metà secondo quelle dell’altro.

Agendo sull’art. 57 Cost., se ne dovrebbe abrogare il quarto comma e modificare il terzo, che oggi prevede “Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiori a sette; il Molise ne ha due, la Val d’Aosta uno”; diversamente dovrebbe statuirsi che “Ciascuna Regione ha un numero di senatori pari a sei; il Molise ne ha due, la Val d’Aosta uno”.

La variazione più corposa interesserebbe l’art. 58. L’attuale primo comma dovrebbe essere così integrato “La metà dei senatori spettanti a ciascuna Regione è eletta da ciascun Consiglio Regionale con mandato biennale. Per la restante metà i senatori sono eletti a suffragio universale diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età. Il senatore della Valle d’Aosta è eletto a suffragio universale diretto”. L’attuale secondo comma andrebbe invece preceduto dal seguente, ricalcato sull’Art. 1, Sezione 3 della Costituzione Americana: “I Senatori eletti a suffragio universale in ciascuna Regione sono divisi in tre classi. I seggi dei Senatori della prima classe diverranno vacanti allo scadere del secondo anno, quelli della seconda classe allo scadere del quarto anno, quelli della terza allo scadere del sesto anno, in modo che ogni due anni venga rieletto un terzo dei Senatori eletti a suffragio universale in ciascuna Regione. Alla scadenza di ciascuno di tali termini biennali cesserà parimenti il mandato dei Senatori eletti dai Consigli Regionali”.

Per il Trentino Alto Adige potrà prevedersi che ciascuna delle province autonome elegga un senatore a suffragio universale, e che il terzo venga eletto a suffragio universale dall’intera regione; parimenti potrà prevedersi che ciascun consiglio provinciale elegga un proprio senatore, e che il terzo sia eletto dai Consigli provinciali in seduta comune.

Il Senato siffatto conterebbe di 111 seggi, salvo quelli di senatori a vita (da ridurre preferibilmente a 3), eletti nella circoscrizione estero (da ridurre a 3 anch’essi)  ed ex presidenti membri di diritto. Ragionevolmente potrebbe aspettarsi un Senato composto da circa 120 senatori.

Una riforma siffatta avrebbe una serie di pregi. In primo luogo la tanto rincorsa “riduzione dei costi della politica”, per mezzo della riduzione degli organici; peraltro un Senato ridotto nel numero potrebbe garantire una maggiore selezione degli eletti.

Tale metodo d’elezione assegnerebbe agli Enti Regione la possibilità, per significare le proprie istanze all’interno del procedimento legislativo, di disporre di propri rappresentanti in numero pari a quasi la metà degli eletti (55). La scelta di affidare all’organo Consiliare, anziché alla Giunta, il compito di designare i rappresentanti della Regione, è dettata dal fatto che nell’assemblea consiliare si affermerebbe prevedibilmente la prassi di riservare uno dei tre seggi alla minoranza, in modo tale da evitare che elezioni locali possano determinare cambiamenti rilevanti a livello nazionale (il cambio di guardia in una Regione determinerebbe uno scarto di un senatore anziché di tre a favore dell’uno o dell’altro schieramento a livello nazionale).

Anche in termini di fattibilità concreta siffatta architettura istituzionale dovrebbe presentare aspetti di favore per gli attori politici e istituzionali.

Dal punto di vista delle Regioni, introdurrebbe una loro forma di rappresentanza nel circuito legislativo. Le popolazioni settentrionali vedrebbero sancito il federalismo tanto agognato. Quelle meridionali dovrebbero vedere stemperati i loro timori da un meccanismo elettivo che li premia in termini di rappresentanza. I partiti politici che temono l’introduzione del modello tedesco per via della tendenza di quel sistema elettorale a marginalizzare le ali estreme degli schieramenti vedrebbero nella “costituzionalizzazione” di un maggioritario uninominale, a base regionale, la garanzia di non poter essere estromesse definitivamente dai giochi politici. Le forze a favore dell’introduzione del modello tedesco vedrebbero viceversa in questo sistema un primo passo verso la meta da loro desiderata.

Il Paese, dal canto suo, guadagnerebbe in moderazione politica, potendo contare su una Camera libera dai condizionamenti determinati dall’impellenza delle consultazioni elettorali, che riguarderebbero di volta in volta solo una parte dei senatori, conferendo all’intero sistema moderazione e continuità, doti di cui il nostro sistema purtroppo oggi difetta.

Pubblicato il 16/8/2007 alle 17.27 nella rubrica Politica.

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